Bruksela chce przejąć 30 proc. wpływów z ETS. Polska w koalicji sprzeciwu, Irlandia proponuje kompromis

Przyszłość miliardowych przychodów z aukcji uprawnień do emisji CO₂ staje się jednym z punktów spornych negocjacji nowego budżetu Unii Europejskiej na lata 2028–2034. Komisja Europejska chce, aby 30 proc. wpływów z systemu ETS trafiało bezpośrednio do unijnej kasy. Przeciwko temu rozwiązaniu występuje grupa 11 państw korzystających z Funduszu Modernizacyjnego, w tym Polska. Prezydencja irlandzka przedstawiła propozycję kompromisu przewidującą stopniowe wprowadzanie nowej składki dla tych krajów. Jednocześnie w negocjacjach reformy ETS narasta spór o przyszłość mechanizmów solidarnościowych, które mają finansować transformację energetyczną gospodarek o niższych dochodach.

W dniach 15–16 października przywódcy państw członkowskich spotkają się w Brukseli na posiedzeniu Rady Europejskiej, podczas którego jednym z tematów będą wieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej na lata 2028–2034. Wśród najbardziej wrażliwych politycznie kwestii znajduje się sposób finansowania przyszłego budżetu, a w szczególności propozycja ustanowienia nowych zasobów własnych UE opartych na przychodach z europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji.

Stawka wykracza jednak poza sam podział wpływów budżetowych. Dla państw takich jak Polska rozstrzygnięcie może bezpośrednio wpłynąć na dostępność krajowych środków przeznaczanych na modernizację energetyki, dekarbonizację przemysłu i ograniczanie kosztów transformacji.

ETS jako nowe źródło dochodów Unii

Komisja Europejska zaproponowała w lipcu 2025 r. istotną zmianę sposobu finansowania wspólnego budżetu. Jednym z nowych zasobów własnych miałoby się stać 30 proc. przychodów pochodzących z istniejącego systemu handlu emisjami ETS1, obejmującego m.in. energetykę i energochłonne gałęzie przemysłu.

Według szacunków Komisji rozwiązanie mogłoby zapewniać unijnemu budżetowi średnio około 9,6 mld euro rocznie. Oznaczałoby to zmianę dotychczasowego podziału przychodów: część pieniędzy, które w obecnym modelu pozostają do dyspozycji państw członkowskich, zostałaby przekierowana do budżetu UE. Propozycja nie obejmuje przychodów z ETS2, czyli odrębnego systemu dotyczącego paliw wykorzystywanych m.in. w budynkach i transporcie drogowym.

Dla Brukseli propozycja stanowi element szerszego planu dywersyfikacji dochodów budżetowych. Unia potrzebuje środków na finansowanie nowych priorytetów, w tym bezpieczeństwa, konkurencyjności i transformacji gospodarczej, a także na spłatę zobowiązań zaciągniętych w ramach NextGenerationEU.

Państwa członkowskie patrzą jednak na proponowany mechanizm z odmiennej perspektywy. Dla części z nich dochody z aukcji CO₂ są bowiem nie tylko źródłem wpływów do budżetu, ale również istotnym instrumentem finansowania inwestycji energetycznych.

Polska może ponieść nieproporcjonalnie wysokie koszty

Z perspektywy Warszawy zasadnicze znaczenie ma struktura emisji w Unii Europejskiej. Udział Polski w emisjach objętych systemem ETS jest znacznie wyższy niż jej udział w finansowaniu ogólnego budżetu UE.

To oznacza, że uzależnienie nowej składki od przychodów z aukcji uprawnień może prowadzić do nierównomiernego rozłożenia ciężarów pomiędzy państwa członkowskie.

Polska, ze względu na historycznie wysoki udział paliw kopalnych w produkcji energii elektrycznej oraz strukturę krajowego przemysłu, należy do gospodarek szczególnie wrażliwych na koszty polityki klimatycznej. Jednocześnie stoi przed koniecznością sfinansowania kosztownej przebudowy sektora elektroenergetycznego.

Wprowadzenie 30-procentowej składki oznaczałoby zatem ograniczenie tej części wpływów z ETS1, która mogłaby pozostać do dyspozycji krajowego budżetu, zależnie od ostatecznie przyjętych zasad naliczania i podziału przychodów.

Istota problemu polega na tym, że kraje najbardziej obciążone kosztami emisji mogą jednocześnie utracić część środków potrzebnych do obniżania tych emisji w przyszłości.

Nie oznacza to automatycznie, że Polska byłaby stratna w całym rozliczeniu finansowym z Unią. Ostateczny bilans zależałby również od pozostałych składek, przydziału środków unijnych i konstrukcji mechanizmów kompensacyjnych. W przypadku samego źródła własnego opartego na ETS ryzyko asymetrycznego obciążenia pozostaje jednak istotnym argumentem w negocjacjach.

Koalicja 11 państw przeciwko nowej składce

W negocjacjach budżetowych ukształtowała się grupa 11 państw korzystających z Funduszu Modernizacyjnego, w tym Polski, sprzeciwiających się wykorzystaniu przychodów z aukcji uprawnień do emisji jako nowego źródła własnego UE.

Wspólnym mianownikiem ich stanowiska jest konieczność zachowania odpowiednich zasobów finansowych na transformację energetyczną. Fundusz Modernizacyjny został stworzony właśnie po to, aby wspierać modernizację systemów energetycznych i poprawę efektywności energetycznej w państwach o relatywnie niższych dochodach.

Znaczenie tego mechanizmu potwierdzają dane dotyczące jego wykorzystania. W lipcu 2026 r. Komisja Europejska i Europejski Bank Inwestycyjny poinformowały o kolejnych 2,5 mld euro wsparcia dla 51 projektów energetycznych w 11 państwach. Łączna wartość środków udostępnionych z Funduszu Modernizacyjnego od 2021 r. osiągnęła wówczas 23,2 mld euro.

Spór nie dotyczy zatem jedynie wysokości przyszłych wpłat do unijnego budżetu. Jest także dyskusją o tym, czy dochody generowane przez politykę klimatyczną powinny w większym stopniu finansować wspólne potrzeby całej Unii, czy pozostawać bliżej tych gospodarek, które ponoszą szczególnie wysokie koszty dekarbonizacji.

Irlandzki kompromis: 30 proc. z ETS, ale wprowadzane stopniowo

Odpowiedzią na sprzeciw części państw ma być propozycja prezydencji irlandzkiej przedstawiona w dokumencie negocjacyjnym z 10 października 2026 r. (nr 13922/26).

W punkcie 137 dokumentu, dotyczącym nowych zasobów własnych, utrzymano propozycję przekazywania 30 proc. przychodów z ETS1 do unijnego budżetu. Jednocześnie dodano zapis przewidujący szczególne traktowanie państw objętych Funduszem Modernizacyjnym na lata 2031–2040.

Zgodnie z przedstawioną formułą kraje te miałyby korzystać ze stopniowego wdrażania nowego zasobu własnego opartego na ETS w latach 2028–2034.

To potencjalnie istotne ustępstwo wobec państw, które domagają się uwzględnienia różnic w kosztach transformacji. Jego rzeczywista wartość finansowa pozostaje jednak nieznana.

Dokument nie określa bowiem, od jakiego poziomu miałoby rozpocząć się naliczanie składki, jak szybko stawka miałaby rosnąć ani czy w całym okresie obowiązywania nowych ram finansowych osiągnęłaby docelowe 30 proc.

Nie rozstrzyga też, czy mechanizm obejmowałby wszystkie przychody z ETS1 uwzględniane w podstawie nowej składki, czy przewidziano by dodatkowe wyłączenia.

Warto podkreślić, że propozycja odnosi się do państw objętych Funduszem Modernizacyjnym, a nie wprost do stopniowego przekazywania samych środków tego funduszu do budżetu UE. To ważne rozróżnienie z punktu widzenia prawnej i finansowej konstrukcji kompromisu.

Dla Polski kluczowy będzie więc nie sam zapis o okresie przejściowym, lecz konkretna ścieżka dochodzenia do docelowej składki oraz wysokość przychodów, które pozostaną do krajowej dyspozycji.

Co istotne, wszystkie rozwiązania dotyczące nowych zasobów własnych w irlandzkim dokumencie pozostają ujęte w nawiasach kwadratowych. Oznacza to, że są nadal przedmiotem negocjacji, a nie uzgodnionym rozstrzygnięciem. Dokument podkreśla również zasadę, zgodnie z którą żaden element pakietu nie jest ostatecznie uzgodniony, dopóki nie zostanie osiągnięte porozumienie w sprawie całości.

Francja i państwa zamożniejsze wiążą reformę ETS z budżetem UE

Negocjacje w sprawie nowych dochodów budżetowych nakładają się na równoległą dyskusję dotyczącą przyszłego kształtu systemu ETS, w tym dalszego funkcjonowania instrumentów solidarnościowych.

Według informacji o stanowiskach negocjacyjnych przedstawionych na potrzeby artykułu część zamożniejszych państw członkowskich, z Francją na czele, uzależnia dalsze wsparcie dla mechanizmów solidarnościowych w ETS od zgody ich beneficjentów na przeznaczenie części wpływów z aukcji CO₂ na finansowanie unijnego budżetu. Powiązanie to nie zostało jednak potwierdzone w samym dokumencie prezydencji irlandzkiej ani w przywołanych publicznych stanowiskach, dlatego wymaga odrębnego potwierdzenia źródłowego.

Taki kierunek negocjacji oznaczałby przeniesienie dyskusji z poziomu pojedynczego źródła dochodów na znacznie szerszy kompromis dotyczący podziału kosztów europejskiej polityki klimatycznej.

Dla państw będących beneficjentami mechanizmów solidarnościowych powstałby wówczas istotny dylemat: zgoda na nowe obciążenie budżetowe mogłaby zostać powiązana z zachowaniem dostępu do instrumentów finansujących transformację.

Z punktu widzenia państw będących płatnikami netto do unijnego budżetu nowe zasoby własne mogą natomiast stanowić sposób ograniczenia presji na podnoszenie tradycyjnych składek opartych na dochodzie narodowym brutto.

Obie perspektywy odzwierciedlają odmienne interesy fiskalne i gospodarcze, które coraz wyraźniej przenikają negocjacje dotyczące przyszłości ETS.

SPRAWDŹ RÓWNIEŻ: ETS po 2030 r.: Bruksela szuka kompromisu między klimatem a konkurencyjnością – e-magazyny.pl

CBAM: prezydencja chce przekazywać Brukseli już 90 proc. wpływów

Irlandzka propozycja nie ogranicza się do systemu handlu emisjami. W tym samym punkcie 137 dokumentu znalazła się również propozycja zwiększenia udziału przychodów z mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂, czyli CBAM, przekazywanych do budżetu UE.

Komisja Europejska pierwotnie zaproponowała, aby do wspólnego budżetu trafiało 75 proc. wpływów ze sprzedaży certyfikatów CBAM. Prezydencja irlandzka postuluje podniesienie tej stawki do 90 proc.

CBAM ma wyrównywać koszty emisji pomiędzy producentami działającymi w Unii Europejskiej a importerami wybranych towarów pochodzących spoza wspólnoty. Mechanizm jest więc ściśle powiązany z funkcjonowaniem ETS.

Zwiększenie udziału wpływów przekazywanych do budżetu UE oznaczałoby dalszą centralizację dochodów generowanych przez instrumenty europejskiej polityki klimatycznej.

Jednocześnie oba mechanizmy różnią się charakterem. W przypadku ETS chodzi o przychody z aukcji uprawnień do emisji, natomiast w przypadku CBAM o wpływy związane z importem określonych towarów.

Według pierwotnych szacunków Komisji 75-procentowy udział w przychodach z CBAM mógłby przynosić unijnemu budżetowi średnio około 1,4 mld euro rocznie. Podniesienie stawki do 90 proc. zwiększyłoby udział Brukseli w tych dochodach, choć ostateczna wysokość wpływów będzie zależała od funkcjonowania mechanizmu, wielkości importu i cen emisji.

Nowy budżet UE: mniejsza pula wydatków, większa presja na nowe dochody

Spór o pieniądze z ETS i CBAM należy rozpatrywać w kontekście całego projektu wieloletnich ram finansowych.

W przedstawionej 10 października propozycji prezydencja irlandzka zaproponowała pułap zobowiązań na lata 2028–2034 w wysokości około 1,62 bln euro w cenach stałych z 2025 r. To mniej niż pierwotna propozycja Komisji Europejskiej, opiewająca na około 1,76 bln euro w tych samych cenach.

Zmniejszenie proponowanej wielkości budżetu o około 8 proc. nie eliminuje jednak potrzeby znalezienia dodatkowych dochodów. Unia musi bowiem pogodzić finansowanie dotychczasowych polityk, takich jak rolnictwo i spójność, ze zwiększonymi potrzebami dotyczącymi obronności, konkurencyjności oraz spłaty zadłużenia NextGenerationEU.

Nowe zasoby własne mają pomóc w sfinansowaniu tych zobowiązań bez proporcjonalnego zwiększania tradycyjnych składek państw członkowskich.

To jednak nie przesądza, że z perspektywy poszczególnych państw nowy system będzie bardziej korzystny. Zmiana struktury dochodów UE może bowiem prowadzić do przesunięcia ciężarów finansowych pomiędzy gospodarkami.

Co rozstrzygnie październikowy szczyt?

Najbliższe posiedzenie Rady Europejskiej będzie ważnym etapem rozmów nad przyszłym budżetem, ale nie musi przynieść ostatecznego porozumienia w sprawie nowych zasobów własnych.

Dla Polski szczególnie istotne będą trzy zagadnienia: utrzymanie sprzeciwu wobec 30-procentowej składki z ETS, szczegóły proponowanego okresu przejściowego oraz przyszłość mechanizmów solidarnościowych w reformowanym systemie handlu emisjami.

Znaczenie będzie miało również to, czy państwa członkowskie zdecydują się traktować dochody z ETS i CBAM jako odrębne elementy systemu budżetowego, czy jako część szerszego porozumienia obejmującego finansowanie transformacji i redystrybucję kosztów polityki klimatycznej.

Ostateczne wprowadzenie nowych zasobów własnych będzie wymagało jednomyślnej decyzji Rady oraz zatwierdzenia zgodnie z wymogami konstytucyjnymi poszczególnych państw członkowskich. Z tego względu zastrzeżenia nawet części krajów mogą mieć zasadnicze znaczenie dla ostatecznego kształtu reformy.

Październikowe negocjacje pokażą zatem nie tylko, w jakim stopniu Bruksela będzie mogła finansować swój kolejny budżet z przychodów pochodzących z polityki klimatycznej, ale przede wszystkim, jak Unia zamierza pogodzić wspólne potrzeby finansowe z nierównomiernym rozkładem kosztów transformacji.

Dla Polski będzie to jeden z kluczowych wymiarów negocjacji budżetowych na kolejną siedmiolatkę.

---

Jacek Stężowski

Redaktor naczelny portalu e-magazyny.pl, inżynier ekoenergetyki oraz pasjonat nowych technologii i OZE. Ma doświadczenie praktyczne w projektowaniu systemów PV, przemyśle kolejowym oraz w branży IT. Jako dziennikarz pisał o nowych technologiach dla takich portali jak MamStartup.pl czy NowyMarketing.pl.