Skok Niemiec na kasę z ETS. Czy Berlin załata dziurę budżetową kosztem ochrony klimatu?

2,7 mld euro z handlu prawami do emisji CO₂ niemiecki rząd chce w 2027 r. skierować do głównego budżetu państwa zamiast do Funduszu Klimatu i Transformacji. To tylko fragment większej operacji finansowej, która do 2030 r. może przesunąć łącznie 13,2 mld euro. Berlin przekonuje, że nie rezygnuje z transformacji. Problem w tym, że pieniądze z ETS w tym przypadku staną się po prostu kołem ratunkowym dla napiętych finansów publicznych.

Klimatyczne miliardy zmieniają adres

Mechanizm planowany przez kanclerza Friedriecha Merza jest prosty. Pieniądze ze sprzedaży niemieckiej puli uprawnień do emisji CO₂ nie będą już automatycznie trafiać w całości w do Klima-und-Transformationsfonds, czyli Funduszu Klimatu i Transformacji (KTF). Od 2027 r. część wpływów ma zostać przejęta przez budżet federalny.

W pierwszym roku transfer ma wynieść 2,7 mld euro. Nie jest to zatem techniczne przesunięcie między dwiema rubrykami. To kwota odpowiadająca mniej więcej połowie niemiecki przychodów z aukcji uprawnień EU ETS osiągniętych w 2025 r., szacowanych na ok. 5,4 mld euro.

Znacznie ważniejszy jest dalszy horyzont czasowy. Wg planu gospodarczego KTF oraz federalnej perspektywy finansowej do 2030 r. z funduszu klimatycznego do budżetu podstawowego ma zostać przekierowane łącznie 13,2 mld euro. Jednocześnie finansowanie programów, dla których nie podpisano jeszcze wiążących umów, ma być co do zasady ograniczane nawet o 30 proc.

To pokazuje, że nie jest do jednorazowy wyjątek. Przypomina to raczej próbę trwałego zwiększenia efektywności niemieckich finansów. Rząd chce mieć możliwość decydowania z roku na rok, jaka część pieniędzy z ETS pozostanie w funduszu, a jaka zasili wspólną kasę.

KTF nie znika, ale zaczyna finansować coraz więcej celów

KTF przez lata wyrósł na jeden z najważniejszych instrumentów niemieckiej polityki energetycznej. Z jego środków finansowe są m.in. programy modernizacji budynków, wymiany systemów grzewczych, rozbudowy sieci ciepłowniczych, rozwoju elektromobilności, technologii wodorowych oraz ograniczenia emisji w przemyśle.

W 2027 r. wydatki funduszu mają wynieść ok. 40,3 mld euro. Z tej sumy 22,5 mld euro zostało już zarezerwowane na projekty modernizacyjne. Jednocześnie 13,3 mld euro ma posłużyć do obniżenia kosztów energii dla przemysłu i odbiorców, m.in. przez dopłaty do opłat sieciowych, rekompensaty kosztów energii elektrycznej oraz planowaną preferencyjną cenę prądu dla energochłonnych przedsiębiorstw.

Formalnie więc funduszu nadal będzie dysponował dziesiątkami miliardów euro. Berlin może nadto wskazywać, że KTF otrzymuje po 10 mld euro rocznie ze specjalnego funduszu infrastruktury i neutralności klimatycznej. Taką kwotę zapisano na każdy rok w okresie 2026-2030.

Jednak to nie zmienia istoty problemu. Jeśli funduszu ma równocześnie finansować transformację przemysłu, obniżać rachunki za energię, stabilizować koszty sieci i oddawać część przychodów do budżetu Niemiec, każda z tych funkcji zaczyna konkurować z pozostałymi.

Nie wszystkie wydatki zmniejszające rachunki automatycznie prowadzą do redukcji emisji. Dopłata do energii może chronić miejsca pracy i europejski przemysł, ale sama w sobie nie gwarantuje, że fabryka zainwestuje w elektryfikację procesów, wodór odnawialny, efektywność energetyczną albo wychwytywanie CO₂. Decydujące są warunki dołączone do pomocy.

Dziura na 34 mld. ETS w roli łaty

Tło polityczne nie pozostawia wielu wątpliwości. Przygotowując projekt federalnego budżetu na 2027 r. niemiecki rząd musiał załatać dziurę, która opiewa na 34 mld euro. Ministerstwo Finansów Niemiec zapewnia, że niedobór został całkowicie zlikwidowany dzięki pakietowi działań konsolidacyjnych.

Wydatki budżetu podstawowego mają sięgnąć 555,4 mld euro. Po uwzględnieniu zadłużenia zaciąganego w ramach funduszy specjalnych łączna nowa ekspozycja dłużna ma przekroczyć 200 mld euro. Niemcy finansują bowiem równolegle zwiększone nakłady na obronność, infrastrukturę, cyfryzację, a także modernizację gospodarki.

Na tym tle 2,7 mld euro z ETS nie rozwiązuje problemu. Natomiast pokrywa prawie 8 proc. wspomnianej luki. Dla ministra finansów jest to kwota wystarczająca, aby pomóc w domknięciu budżetu. Jednocześnie jest na tyle mała wobec całkowitych nakładów klimatycznych Niemiec, że rząd może przedstawić transfer jako ograniczoną korektę.

Mamy tu klasyczny konflikt racjonalności. Polityka klimatyczna wymaga przewidywalnego, wieloletniego finansowania. Natomiast planowanie budżetu państwa premiuje możliwość przesuwania pieniędzy tam, gdzie w danym roku presja jest największa.

Gdy państwo znajduje się pod presją wydatków obronnych, emerytalnych jak również społecznych, przychody z ETS stają się wyjątkowo kuszące. Nie wymagają wprowadzania nowych podatków. W związku z tym, że spowodują sytuacji, w której wyborca zawaha się, zanim postawi krzyżyk na kartce, przed wrzuceniem jej do runy. Jednocześnie są wysokie i regularne.

Czy Merz igra z unijnym prawem?

Państwa członkowskie mają obowiązek wykorzystywać przychody z aukcji uprawnień albo ich równowartość finansową. Wymaga tego reforma systemu z 2023 r. Art. 10 ust. 3 dyrektywy ETS nie tylko mówi o tym obowiązku, ale też wymienia cele, na które te finanse należy przeznaczyć. Czytamy tam m.in o:

• rozwoju OZE,
• poprawie efektywności energetycznej,
• dekarbonizacji przemysłu,
• sieciach energetycznych,
• transporcie niskoemisyjnym,
• ochronie gospodarstw domowych,
• łagodzeniu społecznych skutków transformacji.

Warto chwilę zatrzymać się przy sformułowaniu „lub równowartość finansową”. Daje to zezwolenie na to, by wpływy trafiły do głównego budżetu. Warunek jest taki, że państwo musi wykazać wydatki klimatyczne o odpowiedniej wartości.

Berlin posiada zatem mocne argumenty. Pieniądze z aukcji zasilą budżet państwa, lecz Niemcy jednocześnie przeznaczają znacznie wyższe kwoty na infrastrukturę energetyczną, modernizację budynków, transport, przemysł oraz społeczne koszty transformacji. W takim ujęciu prawny obowiązek zostaje spełniony, nawet jeżeli znika bezpośrednie połączenie między euro z ETS a konkretnym programem KTF.

Dlatego transfer pieniędzy sam w sobie wcale nie musi oznaczać złamania prawa unijnego. Ryzyko pojawia się wtedy, gdyby Niemcy nie potrafiły wykazać równoważnych wydatków, które kwalifikowałyby się do katalogu zawartego w dyrektywnie. Albo w sytuacji, gdyby próbowały zaliczać do tej kategorii wydatki mające bardzo luźny związek z redukcją emisji.

Na argumenty Berlina Bruksela ma także mocną odpowiedź

Najsilniejszy argumentem Merza jest skala całkowitych wydatków. Wykazanie ich zgodności z art. 10 ust. 3 dyrektywy oraz wartości wyższej niż przychody z aukcji sprawi, że Komisji Europejskiej będzie trudno dochodzić naruszenia wyłącznie na podstawie przesunięcia środków między KTF a budżetem federalnym.

Drugi argument to społeczny i przemysłowy wymiar transformacji. Dyrektywa pozwala przeznaczać wpływy nie tylko na instalacje OZE. Obejmuje także ochronę odbiorców, sprawiedliwość w procesie przekształcania systemu energetycznego, modernizację przemysłu i zmniejszanie ryzyka utraty konkurencyjności. Berlin może zatem wskazać, że zabezpiecza polityczną wykonalność redukcji emisji. Wystarczy, że powoła się na dotowanie sieci, rekompensaty dla przemysłu czy wsparcie gospodarstw domowych.

Trzeci argument to finansowanie KTF z innych źródeł. Niemcy mogą podkreślać, że ograniczanie strumienia z ETS jest częściowo rekompensowane transferami ze specjalnego funduszu infrastrukturalnego.

Jak może zareagować Bruksela? Istotne jest pytanie o dodatkowość. Tzn. czy wydatki zgłoszone jako równowartość wpływów ETS rzeczywiście powstały dzięki systemowi handlu emisjami? Czy Niemcy przeniosłyby je niezależnie od tego? Istnieje zatem scenariusz, w którym formalna zgodność jest utrzymana, ale odbywa się to kosztem pierwotnego sensu regulacji. Tak będzie, jeżeli rząd uwzględni w rozliczeniu istniejące już nakłady budżetowe, lecz wpływy z ETS przeznaczy na inne potrzeby. Podmioty zanieczyszczające zapłacą, ale ich pieniądze nie zwiększą realnej skali inwestycji zmniejszających przyszłe emisje.

Kolejny słaby punkt niemieckiego planu to przejrzystość. Europejska Agencja Środowiskowa podała, że państwa raportują wykorzystanie przychodów w różny sposób, a przecież nie wszystkie wydatki można łatwo zweryfikować. W okresie 2013-2022 ok. 75 proc. deklarowanych wpływów figurowało w raportach jako wydane lub zakontraktowane na cele klimatyczne. Nowelizacja dyrektywy zaostrzyła ten wymóg.

KE może więc zaakceptować propozycję Merza, ale jednocześnie żądać dokładnego wykazania, gdzie znajduje się odpowiednik przejętych 2,7 mld euro. Ponadto może domagać się wskazania mierzalnych efektów klimatycznych do zrealizowania przez finansowane programy.

ETS miał zmieniać gospodarkę, a nie ratować budżety państwowe

System handlu emisjami opiera się na dwóch mechanizmach. Pierwszy to cena CO₂. Jej wartość musi zachęcać do korzystania z mniej emisyjnych technologii. Drugi to wykorzystanie przychodów do przyspieszenia inwestycji w rozwiązania niskoemisyjne.

Jeżeli państwa skupiają się tylko na pierwszym elemencie, system zaczyna wyglądać jak podatek węglowy pobierany od przemysłu i energetyki, ale wydawany zgodnie z bieżącymi potrzebami politycznymi. Niesie to ze sobą ryzyko powstania oporu społecznego wobec cen emisji.

Przedsiębiorstwo, które płaci za uprawnienia łatwiej zaakceptuje ten koszt. Pod warunkiem, że zobaczy powrót środków środków do gospodarki w formie sieci elektroenergetycznych, tańszych kredytów inwestycyjnych, kontraktów różnicowych, modernizacji hut czy infrastruktury wodorowej. Natomiast gdy pieniądze rozpływają się w budżecie, pojawia się argument, że ETS jest przede wszystkim źródłem dochodów państwa.

Sprawa niemiecka wypływa w momencie, gdy KE analizuje dalszą reformę systemu. Jednym z rozważanych kierunków jest przeznaczenie większej części krajowych wpływów bezpośrednio na dekarbonizację sektorów objętych ETS. Wg Financial Times obecnie mniej niż 5 proc. krajowych przychodów trafia bezpośrednio do przedsiębiorstw na cel ograniczenia ich emisji.

Czy Bruksela zaostrzy zasady? Jeżeli tak, to niemiecki eksperyment łatania dziury budżetowej ETS-em szybko zdarzy się ze ścianą regulacji.

Czy Polska może wykonać podobny manwer?

W pewnym sensie Polska już to robi. Jednak w naszym przypadku pytanie należy odwrócić. Nie chodzi o to, czy możemy wprowadzić niemiecki model, ale czy polskie rozwiązania już od lat nie przypominają tego, co obecnie wykonuje Berlin.

Znaczna część polskich przychodów ze sprzedaży uprawnień trafia do budżetu państwa, zamiast do jednego wydzielonego funduszu transformacyjnego. W 2023 r. wpływy z aukcji polskich uprawnień wyniosły ok. 24,4 mld zł. Mniej więcej jedna czwarta trafiła do systemu rekompensat dla przedsiębiorców przemysłu energochłonnego. Reszta zasiliła budżet.

W 2025 r. przychody Polski ze sprzedaży uprawnień osiągnęły ok. 3,85 mld euro. Także w tym przypadku spora część pieniędzy mogła ostatecznie znaleźć się w budżecie po uwzględnieniu wydzielonych programów i mechanizmów rekompensat.

Polska może więc nadal utrzymywać wpływy ETS w budżecie ogólnym. Jednak – podobnie jak Niemcy – ma obowiązek wykazania, że przeznacza ich równowartość na cele zgodne z dyrektywą. Natomiast nie może bezwarunkowo traktować pieniędzy jako dowolnego dochodu przeznaczonego na pokrywanie wszystkich wydatków państwowych.

Warszawa mogłaby pójść jeszcze dalej względem niemieckiego modelu. Kluczem byłoby stworzenie czytelnego mechanizmu – wpływy trafiają do budżetu, ale obok publikujemy szczegółowy wykaz finansowych działań, wartości inwestycji, beneficjentów i oczekiwanych redukcji emisji.

Paradoks polega na tym, że to nie większa wolność, lecz większa transparentność może być dla Polski najcenniejszą lekcją z niemieckiego przypadku.

Czy największe ryzyko jest prawne, czy stricte polityczne?

Berlin prawdopodobnie przeforsuje swoje racje, wskazując formalną zgodność planu z dyrektywą ETS. Niemieckie finanse dalej będą przekazywać część środków na transformację w kwocie wyższej niż przychody z samym aukcji uprawnień. Unijne przepisy dopuszczają rozliczanie równowartości pieniężnej tych wpływów.

Jednakże każda decyzja – również i ta – wiąże się z konsekwencjami. Automatyzm finansowania transformacji zostanie osłabiony. Programy klimatyczne staną przed koniecznością konkurowania z obronnością, emeryturami, świadczeniami społecznymi i administracją. Gdy nastąpi kolejny kryzys, a wraz z nim potrzeba przejęcia większej kwoty, Niemcy będą mogły się powołać na precedens z 2,7 mld euro.

Krótkoterminowo jest to drugi oddech dla fedarlanego budżetu. Natomiast w perspektywie długoterminowej Friedrich Merz i Lars Klingbeil osłabią zaufanie do najważniejszej zasady ETS, tj. „pieniądze pobierane za emisje powinny pomagać gospodarce odejść od emisji”.

Czy ta zasada zmieni się jedynie w księgową deklarację? Jeśli tak, to system wprawdzie pozostanie skuteczny jako narządzie podnoszące koszty CO₂, ale zarazem stanie się bezbronny wobec nacisków przemysłu i wyborców. Wówczas 2,7 mld euro okaże się dla Niemiec wyjątkowo drogą oszczędnością.

---

Michał Krajniak

Dziennikarz analityczny, który patrzy na energetykę przez pryzmat polityki i gospodarki. Opisuje wyzwania sektora oraz przygląda się postępującym trendom rynkowym.