Cel – uproszczenie i skrócenie procedur administracyjnych dotyczących inwestycji związanych z OZE

Eksperckim okiem

Zespół prawny redakcji e-magazyny.pl

Dzisiejsza publikacja będzie stanowiła wyraz podkreślenia jakże istotnych postulatów skierowanych do naszego ustawodawcy przez organy Unii Europejskiej w kontekście dążenia do uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących Odnawialnych Źródeł Energii (OZE).

Całość publikacji odnosić się będzie w dużej mierze do dyrektyw oraz zaleceń, które jednoznacznie wskazują, że ważkość przedmiotowego problemu jest niezwykle wysoka i wymaga reakcji.

Wprowadzenie do zagadnienia – dlaczego uproszczenie procedur OZE jest ważne?

Punktem wyjścia do refleksji nad generalnym celem, którym jest zniesienie barier administracyjnych przy realizacji inwestycji OZE był dla nas wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt: II SA/Wr 222/24, w którym skład orzekający w czytelny sposób przypomniał nam wszystkim o tym, że dążenie do przyspieszenia i uproszczenia administracyjnych procedur odnośnie OZE jest sygnalizowane od wielu lat – „Instalacje odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378) stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych. Dlatego nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.Urz.UE.L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej, jak również uzasadniają ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt: II OSK 1542/23).”.

1. Zalecenie Komisji Europejskiej (UE) 2022/822 z dnia 18 maja 2022 r. w sprawie przyspieszenia procedur wydawania zezwoleń na projekty dotyczące energii odnawialnej oraz ułatwienia zawierania umów zakupu energii elektrycznej

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Komisja Europejska posiada uprawnienie do wydawania zaleceń. Zgodnie z art. 292 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Rada przyjmuje zalecenia. Rada stanowi na wniosek Komisji we wszystkich przypadkach, gdy Traktaty przewidują przyjmowanie aktów przez Radę na wniosek Komisji. Rada stanowi jednomyślnie w dziedzinach, w których jednomyślność wymagana jest do przyjęcia aktu Unii. Komisja, a w szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach również Europejski Bank Centralny, przyjmują zalecenia.

Poniższe odniesienia i przywołania treści zalecenia Komisji Europejskiej odnoszą się do dokumentu wydanego w dniu 18 maja 2022 r. w sprawie przyspieszenia procedur wydawania zezwoleń na projekty dotyczące energii odnawialnej oraz ułatwienia zawierania umów zakupu energii elektrycznej (Dz.U.UE.L.2022.146.132) – zw. dalej: „Zaleceniem 2022/822”.

1. Jakie okoliczności były podstawą do wystąpienia przez Komisję Europejską z Zaleceniem 2022/822?

• Energia odnawialna leży u podstaw transformacji w kierunku czystej energii, niezbędnej do osiągnięcia celów Europejskiego Zielonego Ładu, zapewnienia przystępności cenowej energii oraz zmniejszenia zależności Unii od paliw kopalnych i importu energii.

• Energia odnawialna przynosi obywatelom Unii wielorakie korzyści: odgrywa rolę w staraniach na rzecz przeciwdziałania zmianie klimatu, pozwala chronić środowisko, wiąże się ze wzrostem gospodarczym i tworzeniem miejsc pracy, a także pozwala Unii odgrywać wiodącą rolę w technologii i przemyśle oraz sprawia, że gospodarka Unii jest bardziej odporna.

• Sektor energetyczny odpowiada za ponad 75 % całkowitej emisji gazów cieplarnianych w Unii. Przyspieszenie produkcji energii dzięki rozwojowi i wprowadzaniu instalacji energii odnawialnej ma zatem zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia przez Unię celu w zakresie energii odnawialnej na 2030 r. oraz przyczynia się do osiągnięcia unijnego celu na 2030 r. w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 55 % zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119.

• Szybkie zwiększenie udziału energii odnawialnej ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązania problemu wysokich cen energii. Zmniejszone koszty stałe i niemal zerowe koszty zmienne energii odnawialnej oznaczają, że koszty energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych są bardziej stabilne i niższe niż koszty paliw kopalnych. Szybsze wdrażanie odnawialnych źródeł energii sprawi, że Unia stanie się mniej zależna od paliw kopalnych – głównie importowanych.

• Projekty dotyczące energii odnawialnej zasadniczo wymagają uzyskania pozwolenia, aby można było prowadzić zamierzoną działalność. Procedury wydawania zezwoleń pomagają zapewnić bezpieczeństwo i pewność realizacji projektów. Złożoność, różnorodność i zbyt długi czas trwania tych procedur stanowią jednak poważną przeszkodę w szybkim i koniecznym wprowadzeniu energii odnawialnej oraz w osiągnięciu bezpiecznego i zrównoważonego unijnego systemu energetycznego po przystępnej cenie.

• Opóźnienia w obsłudze pozwoleń na projekty zagrażają terminowej realizacji celów w dziedzinie energii i klimatu oraz skutkują wzrostem kosztów projektów niezbędnych do ich osiągnięcia. Opóźnienia mogą także prowadzić do instalowania mniej wydajnych instalacji energii odnawialnej ze względu na dynamiczne innowacje.

• Bariery te określono już w dyrektywie 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 3 , w której zobowiązano państwa członkowskie do oceny procedur wydawania zezwoleń w celu zmniejszenia barier regulacyjnych i pozaregulacyjnych utrudniających wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. W dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE wprowadzono wymogi dotyczące uproszczenia procedur administracyjnych dla podmiotów działających w sektorze energii odnawialnej. W dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 zaostrzono te wymogi. Ich pełna i szybka transpozycja przez wszystkie państwa członkowskie w znacznym stopniu przyczynia się do skrócenia procedur administracyjnych i jest najbardziej priorytetową i pilną kwestią.

• Komisja wspiera państwa członkowskie za pośrednictwem Instrumentu Wsparcia Technicznego, zapewniając dostosowaną do potrzeb wiedzę fachową przy opracowywaniu i wdrażaniu reform, w tym reform na rzecz uproszczenia zasad dotyczących procedur wydawania pozwoleń i zezwoleń na projekty dotyczące energii odnawialnej oraz na rzecz stosowania umów zakupu energii elektrycznej przez przedsiębiorstwa w odniesieniu do energii odnawialnej. Wsparcie techniczne obejmuje przykładowo zwiększanie zdolności administracyjnych, harmonizację ram legislacyjnych oraz wymianę odpowiednich najlepszych praktyk.

• Terminy w procedurze wydawania zezwoleń ustanowione w dyrektywie (UE) 2018/2001 stosuje się bez uszczerbku dla obowiązków wypływających z mającego zastosowanie prawa Unii w dziedzinie środowiska oraz dla odwołań sądowych, środków zaskarżenia i innych postępowań przed sądem lub trybunałem oraz alternatywnych mechanizmów rozstrzygania sporów, w tym postępowań skargowych, pozasądowych odwołań i środków zaskarżenia; terminy te mogą być przedłużone na okres trwania takich procedur.

• Brak akceptacji społecznej dla projektów dotyczących energii odnawialnej stanowi kolejną istotną barierę dla ich realizacji w wielu państwach członkowskich. Aby temu zaradzić, należy uwzględnić potrzeby i punkt widzenia obywateli oraz zainteresowanych grup społecznych na wszystkich etapach opracowywania projektów dotyczących energii odnawialnej – od opracowania polityki po planowanie przestrzenne i rozwój projektu – oraz zachęcać do stosowania dobrych praktyk w celu zapewnienia sprawiedliwego rozłożenia poszczególnych skutków instalacji wśród społeczności lokalnej.

• Większość barier związanych z wydawaniem zezwoleń na projekty dotyczące energii odnawialnej i powiązaną infrastrukturę sieci, a także dobrych praktyk służących ich przezwyciężeniu, określono na poziomie państw członkowskich.

• Bariery administracyjne zyskały na znaczeniu ze względu na poprawę sytuacji pod względem innych barier, takich jak koszty technologii, które w ciągu ostatnich dziesięciu lat znacznie się zmniejszyły, lub kwestie finansowania, złagodzone dzięki obniżeniu kosztów i rosnącej liczbie umów zakupu energii elektrycznej przez przedsiębiorstwa w odniesieniu do energii odnawialnej.

• W niniejszym zaleceniu odniesiono się do tych problemów i wezwano do znalezienia rozwiązań w obrębie istniejących ram prawnych. Pozostaje ono bez uszczerbku dla prawa Unii, w szczególności w dziedzinie energii i środowiska, oraz dla wynikających z niego zobowiązań. Ponadto pozostaje bez uszczerbku dla unijnych reguł konkurencji, w szczególności art. 101, 102 i 106 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz praktyki decyzyjnej Komisji w zakresie egzekwowania unijnych reguł konkurencji.

• Wraz z niniejszym zaleceniem przyjęto wniosek ustawodawczy mający na celu zmianę i wzmocnienie przepisów dyrektywy (UE) 2018/2001 dotyczących procedur administracyjnych. Ponieważ przyspieszenie wdrażania projektów dotyczących energii odnawialnej jest sprawą pilną, państwa członkowskie powinny jak najszybciej zacząć określać odpowiednie obszary lądowe i morskie oraz przygotować plany dotyczące szczególnie odpowiednich obszarów („obszary docelowe pod względem odnawialnych źródeł energii”), zgodnie z art. 15b wniosku dotyczącego zmiany dyrektywy (UE) 2018/2001 w sprawie wydawania zezwoleń.

• Planowanie przestrzenne obszarów morskich stanowi kluczowe narzędzie służące do określania przyszłych obszarów wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej, a także do ułatwiania wielorakiego wykorzystania przestrzeni morskiej, w tym zachowania i ochrony środowiska morskiego. W dyrektywie w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich zobowiązano państwa członkowskie do przyjęcia krajowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich do 31 marca 2021 r. Komisja wzywa państwa członkowskie, które jeszcze nie wdrożyły w pełni dyrektywy w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich, do opracowania i przyjęcia planów krajowych.

• Bariery wynikające z procedur wydawania zezwoleń mogą również wpłynąć na przyszłe wdrażanie innowacyjnych technologii dekarbonizacji niezbędnych do osiągnięcia neutralności klimatycznej. Ustanowienie piaskownic regulacyjnych, czyli testowanie w rzeczywistym środowisku innowacyjnych technologii, produktów, usług lub podejść, które nie są w pełni zgodne z istniejącymi ramami prawnymi i regulacyjnymi, mogłoby wspierać innowacje i ułatwiać późniejsze dostosowanie do nich otoczenia regulacyjnego.

• Rozwój projektów dotyczących energii odnawialnej częściowo lub w pełni finansowanych za pośrednictwem umów zakupu przez przedsiębiorstwa przyczyni się do szybszego upowszechnienia energii odnawialnej. Umowy zakupu przez przedsiębiorstwa przynoszą również bezpośrednie korzyści odbiorcom końcowym, m.in. dzięki temu, że zapewniają konkurencyjna i przewidywalną cenę energii oraz przyczyniają się do realizacji programu społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw w Unii.

• Pomimo corocznego wzrostu liczby umów zakupu przez przedsiębiorstwa w ciągu ostatnich pięciu lat odsetek projektów dotyczących energii odnawialnej finansowanych bezpośrednio przez przedsiębiorstwa będące odbiorcami wynosi zaledwie 15-2% rocznego rynku. Wykorzystanie umów zakupu przez przedsiębiorstwa jest również ograniczone głównie do niektórych państw członkowskich, do energii elektrycznej jako nośnika energii oraz do dużych wielonarodowych przedsiębiorstw zorientowanych na konsumentów.

• Wraz z niniejszym zaleceniem Komisja udostępnia skonsolidowane cyfrowo zbiory danych dotyczące szerokiego zakresu istotnych czynników energetycznych i środowiskowych za pośrednictwem Laboratorium Geografii Energetycznej i Przemysłowej (EIGL), aby pomóc państwom członkowskim w określeniu obszarów docelowych pod względem odnawialnych źródeł energii, na których można szybko wdrażać nowe projekty dotyczące energii odnawialnej. Komisja zamierza dalej rozwijać to narzędzie do mapowania przez włączenie dodatkowych zbiorów danych i powiązanie go z cyfrowymi narzędziami planowania przestrzennego państw członkowskich.
• Główny cel – szybsze i krótsze procedury!

Komisja Europejska w Zaleceniu 2022/822 wprost wskazała, że poniższe okoliczności są determinujące do realnego rozwoju transformacji energetycznej Unii Europejskiej. Za Komisją Europejskim zasadnym jest powtórzyć, że:

• państwa członkowskie powinny zadbać o to, aby planowanie, budowa i eksploatacja zakładów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, ich przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, gazowej i ciepłowniczej oraz sama sieć i magazyny energii kwalifikowały się do stosowania najkorzystniejszych dostępnych procedur planowania i wydawania zezwoleń oraz aby przyjęto, że leżą one w nadrzędnym interesie publicznym i w interesie bezpieczeństwa publicznego z uwagi na wniosek ustawodawczy w sprawie zmiany i zaostrzenia przepisów dyrektywy (UE) 2018/2001 dotyczących procedur administracyjnych oraz bez uszczerbku dla prawa Unii;

• państwa członkowskie powinny ustanowić jasno określone, przyspieszone i możliwie jak najkrótsze terminy w odniesieniu do wszystkich etapów wymaganych do wydawania zezwoleń na budowę i eksploatację projektów dotyczących energii odnawialnej oraz określić przypadki i okoliczności, w których można przedłużyć takie terminy. Państwa członkowskie powinny ustalić wiążące maksymalne terminy w odniesieniu do wszystkich istotnych etapów procedury oceny oddziaływania na środowisko. Czas trwania procedur wydawania zezwoleń na instalację urządzeń wykorzystujących energię słoneczną w sztucznych konstrukcjach powinien być ograniczony do maksymalnie trzech miesięcy;

• państwa członkowskie powinny ustalić ramy czasowe i ustanowić szczegółowe przepisy proceduralne w celu zapewnienia skuteczności postępowań sądowych związanych z dostępem do wymiaru sprawiedliwości w przypadku projektów dotyczących energii odnawialnej;

• państwa członkowskie powinny stworzyć jeden ujednolicony proces składania wniosków w ramach całego administracyjnego procesu składania wniosków o zezwolenie i wydawania zezwoleń. Jednoczesne wnioski należy traktować priorytetowo w stosunku do kolejnych wniosków, jeżeli wymagane są różne pozwolenia, w tym na powiązane projekty sieci;

• państwa członkowskie powinny zezwolić wnioskodawcom na aktualizację specyfikacji technologicznych ich projektów w okresie między złożeniem wniosku o zezwolenie a rozpoczęciem budowy projektów, aby ułatwić wprowadzanie innowacyjnych technologii;

• Komisja Europejska zwraca uwagę, że państwa członkowskie powinny kierować się praktykami, które zostały przez nią określone w załączniku do Zalecenia 2022/822.

• Ważne są jasne i cyfrowe procedury!

Podążając za Komisja Europejską zasadnym jest zacytować, że „Państwa członkowskie powinny przekazywać wnioskodawcom jasne, kompletne i przejrzyste informacje na temat wszystkich wymogów i etapów procedury, w tym procedur składania skarg, na początku procedury wydawania zezwoleń na projekty dotyczące energii odnawialnej. Państwa członkowskie powinny wprowadzić w pełni cyfrowe procedury wydawania zezwoleń oraz komunikację elektroniczną, aby wyeliminować korzystanie z papieru. Podmiotom realizującym projekty istotne informacje należy udostępniać centralnie, w ramach internetowego podręcznika procedur, zawierającego wzory wniosków, badania i dane środowiskowe, a także informacje o możliwościach udziału społeczeństwa i opłatach administracyjnych.” – tak Zalecenie 2022/822.

• Ułatwić udział obywateli i społeczności w projektach odnoszących się do OZE – postulaty Komisji Europejskiej

„Państwa członkowskie powinny motywować obywateli, również z gospodarstw domowych o niskich i średnich dochodach, oraz społeczności energetyczne do udziału w projektach dotyczących energii odnawialnej, a także podejmować działania zachęcające do przenoszenia korzyści z transformacji energetycznej na społeczności lokalne, co prowadzi do zwiększenia akceptacji społecznej i zaangażowania społecznego. Państwa członkowskie powinny wdrożyć uproszczone procedury wydawania zezwoleń dla społeczności energetycznych działających w zakresie energii odnawialnej, w tym na przyłączanie do sieci zakładów będących własnością społeczności oraz ograniczyć do minimum procedury i wymogi dotyczące licencjonowania produkcji, w tym dla prosumentów energii odnawialnej.” – tak Zalecenie 2022/822.

1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (wersja przekształcona) – ważne aspekty, o których warto jest pamiętać w kontekście przyspieszenia i uproszczenia procedur administracyjnych w odniesieniu do OZE

Zwiększone stosowanie energii ze źródeł odnawialnych ma również fundamentalne znaczenie dla promowania bezpieczeństwa dostaw energii, zrównoważonej energii po przystępnych cenach, rozwoju technologicznego i innowacji, a także wiodącej pozycji technologicznej i przemysłowej, przy jednoczesnym zapewnieniu korzyści środowiskowych, społecznych i zdrowotnych, jak również stworzeniu znaczących możliwości zatrudnienia i rozwoju regionalnego, zwłaszcza na obszarach wiejskich i odizolowanych, w regionach lub na terytoriach o niskiej gęstości zaludnienia lub objętych częściową dezindustrializacją.

1. Na co szczególnie zwraca uwagę Parlement Europejski i Rada w Dyrektywie 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. – zw. dalej: „Dyrektywą 2018/2001”?

• „Długotrwałe procedury administracyjne stanowią poważną barierę administracyjną i są kosztowne. Uproszczenie administracyjnych procedur wydawania zezwoleń w połączeniu z jednoznacznymi terminami wydawania decyzji przez organy właściwe w sprawach wydawania, na podstawie wypełnionych wniosków, zezwoleń dla instalacji wytwarzania energii elektrycznej, powinno podnieść efektywność procedur, obniżając tym samym koszty administracyjne. Należy udostępnić podręcznik procedur, aby ułatwić rozumienie procedur podmiotom realizującym projekty i obywatelom chcącym inwestować w energię odnawialną. Aby zgodnie z celami określonymi w niniejszej dyrektywie wspierać rozpowszechnianie energii odnawialnej wśród mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), a także wśród poszczególnych obywateli, w przypadku małych projektów dotyczących energii odnawialnej, w tym projektów zdecentralizowanych, takich jak dachowe instalacje solarne, należy ustanowić procedurę zwykłego powiadomienia właściwych organów o podłączeniach do sieci. W odpowiedzi na rosnącą potrzebę rozbudowy źródła energii w przypadku istniejących elektrowni produkujących energię odnawialną należy wprowadzić uproszczone procedury wydawania zezwoleń. Niniejsza dyrektywa, a w szczególności jej przepisy dotyczące organizacji i czasu trwania administracyjnej procedury wydawania zezwoleń, powinny mieć zastosowanie z zastrzeżeniem prawa międzynarodowego i prawa Unii, w tym przepisów dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego. Jeżeli jest to należycie uzasadnione ze względu na wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, powinno być możliwe wydłużenie pierwotnych ram czasowych maksymalnie o jeden rok.” – tak Dyrektywa 2018/2001.

• Art. 15 ust. 1 Dyrektywy 2018/2001 – niezwykle istotna regulacja w kontekście podejścia do procedur administracyjnych (procedury administracyjne, przepisy i kodeksy)

Zgodnie z art. 15 ust. 1 Dyrektywy 2018/2001 – „Państwa członkowskie zapewniają, aby wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur wydawania zezwoleń, certyfikatów i koncesji, które są stosowane w przypadku elektrowni produkujących energię elektryczną, ciepło lub chłód ze źródeł odnawialnych oraz związanych z nimi sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, w przypadku procesu przekształcania biomasy w biopaliwa, biopłyny, paliwa z biomasy lub inne produkty energetyczne oraz w przypadku paliw odnawialnych pochodzenia niebiologicznego były proporcjonalne i niezbędne oraz przyczyniały się do wdrożenia zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim. Państwa członkowskie podejmują w szczególności właściwe kroki niezbędne, aby zapewnić:

1. usprawnienie i przyspieszenie procedur administracyjnych na odpowiednim poziomie administracyjnym i ustanowienie przewidywalnych terminów procedur, o których mowa w akapicie pierwszym;
2. obiektywność, przejrzystość, proporcjonalność i niedyskryminacyjny wobec wnioskodawców charakter przepisów dotyczących wydawania zezwoleń, certyfikatów i koncesji oraz pełne uwzględnienie w tych przepisach charakterystyki poszczególnych technologii związanych z energią odnawialną;
3. przejrzystość i zasadność kosztów opłat administracyjnych uiszczanych przez konsumentów, planistów, architektów, konstruktorów, instalatorów sprzętu i systemów oraz dostawców; oraz
4. ustanowienie uproszczonych i mniej kłopotliwych procedur wydawania zezwoleń, w tym procedury zwykłego powiadomienia, dla zdecentralizowanych urządzeń oraz w zakresie produkcji i magazynowania energii ze źródeł odnawialnych.”.

• Definicja obszaru przyspieszonego rozwoju energii ze źródeł odnawialnych

Zgodnie z art. 2 pkt 9a Dyrektywy 2018/2001 – przez „obszar przyspieszonego rozwoju energii ze źródeł odnawialnych” należy rozumieć określone miejsce lub obszar na lądzie, na morzu lub wodach śródlądowych, które państwo członkowskie wyznaczyło jako szczególnie odpowiednie do instalacji elektrowni wytwarzających energię odnawialną.

1. Pamiętajmy również, że nasze krajowe przepisy dają podstawę do tego, aby wymagać szybszego procedowania – odniesienie do k.p.a.

1. Uwaga na zasadę szybkości i prostoty postępowania – jedna z naczelnych zasad prawa administracyjnego, która wymaga większego urealnienia w codzienności administracyjnej

W tym miejscu w pełni zasadnym jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – zw. dalej: „k.p.a.”. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1-2 k.p.a. – Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

• Uwaga na istotne stanowiska prezentowane w orzecznictwie w zakresie szybkości postępowania administracyjnego

• „Wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości postępowania oznacza, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt: III OSK 6288/21;

• „Jakkolwiek nadana przez ustawodawcę art. 152 § 1 k.p.a. funkcja sprawia, że organ powinien rozpoznać żądanie strony bez zbędnej zwłoki (art. 12 k.p.a.), tym niemniej takie wymaganie nie może być rozumiane jako równoważne obowiązkowi natychmiastowego wypowiedzenia się odnośnie do kwestii wstrzymania wykonania decyzji, pomijającego zakres koniecznego postępowania incydentalnego i treść podlegającej ustaleniu przesłanki wydania postanowienia.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt: II OSK 3382/19;

• „Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., na naruszenie której powołuje się skarżąca kasacyjnie, nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię „szybkości” postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 1413/20;

• „Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt: I OSK 2718/18;

• „Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 835/17;

• „Między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania i działania organu na podstawie i w granicach prawa nie ma kolizji. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wymienione dyrektywy powinny być więc uwzględniane w równym stopniu, a realizacja jednej z nich nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej. Zwłaszcza gdy podkreślić, że utrzymywanie strony postępowania administracyjnego przez długi czas w niepewności odnośnie jej sytuacji prawnej, w tym potencjalnej jej zmiany, z całą pewnością nie służy ochronie i gwarancji przysługujących jej konkretnych praw, z którymi – co należy podkreślić – skorelowane są przecież konkretne obowiązki organu administracji orzekającego o tych prawach. W tej mierze, nie sposób pominąć i tego aspektu analizowanego zagadnienia – który pomija Komisja Nadzoru Finansowego – że wymienione postępowanie, zważywszy na jego przedmiot i charakter, niewątpliwie stygmatyzuje jego stronę, co może mieć daleko idące i zróżnicowane konsekwencje, również w tym ich wymiarze, który byłby do nie pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Stąd też, prowadzenie postępowania mającego za swój przedmiot nałożenie sankcji w żadnym razie nie może być przewlekłe.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt: II GSK 916/15;

• „Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13, LEX nr 1319021). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie „przewlekłość postępowania” obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt: II OSK 1424/21;

• „Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 641/12;

• „Na tle spraw związanych z rozpatrywaniem skarg na bezczynność sądów zarówno administracyjnych i powszechnych przyjęto, że o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowania stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Ocena powinna także uwzględniać obowiązek Sądu rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki wszystkich spraw wniesionych do Sądu, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej jednak tę powinność organów można wyłożyć z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6-8 tej ustawy. Skoro bowiem sądy zobowiązane są do przestrzegania tej zasady, a przyspieszenie rozpatrzenia konkretnej sprawy może być dokonane na wniosek uprawnionego podmiotu, to nie można ganić organu, że również stara się powyższą zasadę stosować w procedurze administracyjnej.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt: I OSK 2086/22;

• „Sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia.” – tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1664/16;

• „Art. 35 ust. 8 p.b. nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 p.b., czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, nie wymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Czynnościami, o których stanowi art. 35 ust. 8 p.b. nie są zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.” – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1314/16;

• „Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.” – tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt: III SAB/Wr 95/18;

• „Przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.” – tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt: III SAB/Wr 1014/19;

„Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.” – tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt: III SAB/Wr 44/22.

Podsumowanie – uproszczenie procedur dot. OZE

Niezmiennie zachęcamy do polemiki, komentarzy oraz głosów związanych z przywołanymi tezami orzeczniczymi oraz twierdzeniami pochodzącymi z zaleceń Komisji Europejskiej oraz dyrektyw. Dialog w tym zakresie pozwoli nam na wypracowanie wspólnych, racjonalnych i słusznych stanowisk, które powinny kształtować przyszłość polskiej energetyki – szczególnie w kontekście przyspieszenia procedur administracyjnych czy likwidacji sztucznych barier natury biurokratycznej.