ETS po 2030 r.: Bruksela szuka kompromisu między klimatem a konkurencyjnością

Rewizja unijnego systemu handlu emisjami wyraźnie przyspiesza. W ciągu zaledwie kilku dni zapadły istotne decyzje dotyczące benchmarków wykorzystywanych przy bezpłatnej alokacji uprawnień, Parlament Europejski przyjął stanowisko w sprawie Market Stability Reserve (MSR), czyli Rezerwy Stabilności Rynkowej służącej ograniczaniu nadwyżki uprawnień na rynku, a projekt sprawozdania Petera Liesego pokazał, w jakim kierunku może pójść główna reforma EU ETS po 2030 r. Poszczególne elementy układanki mogą na pierwszy rzut oka wyglądać niespójnie, jednak dotyczą różnych mechanizmów funkcjonowania rynku CO₂.

Wspólnym mianownikiem coraz wyraźniej staje się próba ograniczenia kosztów transformacji ponoszonych przez europejski przemysł bez całkowitego osłabienia sygnału cenowego generowanego przez ETS. Oznacza to poszukiwanie większej przestrzeni dla bezpłatnej alokacji, czyli przydzielania przedsiębiorstwom części uprawnień do emisji bez konieczności ich zakupu na rynku. Uprawnienia te, określane jako EUA (European Union Allowances), odpowiadają prawu do emisji jednej tony CO₂ każde. Z jednej strony chodzi więc o większą ochronę przemysłu i finansowanie inwestycji, a z drugiej — o zachowanie mechanizmów ograniczających długoterminową nadwyżkę uprawnień. W praktyce dyskusja coraz mniej dotyczy więc tego, czy ETS powinien być po prostu „ostrzejszy” lub „łagodniejszy”, a coraz bardziej tego, jak rozłożyć jego koszty w czasie i pomiędzy poszczególne sektory.

Rada dokłada przemysłowi kolejne 33 mln EUA

16 września Coreper uzgodnił mandat Rady UE do negocjacji z Parlamentem Europejskim w sprawie zmiany benchmarków dla ciepła i paliw na okres 2026–2030. Chodzi o tzw. fallback benchmarks, czyli wskaźniki stosowane do ustalania bezpłatnej alokacji w tych przypadkach, w których emisje nie są objęte odpowiednim benchmarkiem produktowym. Dokument Rady potwierdza, że uzgodniony tekst stanowi już formalny mandat do negocjacji z Parlamentem Europejskim.

Punktem wyjścia jest wykorzystanie około 88 mln EUA dostępnych w ramach puli przeznaczonej na bezpłatną alokację. Rada zdecydowała jednak, że do tej puli należy dołożyć również około 33 mln uprawnień, które nie zostały wcześniej przydzielone ze względu na zastosowanie obowiązujących warunków ograniczających darmową alokację. Według komunikatu Rady wykorzystanie samych około 88 mln EUA odpowiada, na podstawie szacunków Komisji, około 6 mld euro oszczędności dla objętych sektorów; dodatkowe 33 mln EUA jest już rozszerzeniem wprowadzonym przez państwa członkowskie.

W praktyce stanowisko Rady zwiększa pulę wsparcia dla instalacji objętych benchmarkami ciepła i paliw o dodatkowe około 33 mln EUA względem rozwiązania opartego na 88 mln uprawnień. Sam dokument wskazuje, że wykorzystanie tych dodatkowych wolumenów ma przełożyć się orientacyjnie na około 9-procentowy spadek benchmarków względem wartości z lat 2021–2025, przy średnich wartościach na lata 2026–2030 wynoszących około 43,0 EUA/TJ dla ciepła i 38,7 EUA/TJ dla paliw.

Zmiana nie oznacza stworzenia nowych uprawnień ponad ogólny limit ETS, lecz inne wykorzystanie EUA znajdujących się w ramach systemu bezpłatnej alokacji. Z perspektywy przedsiębiorstw efekt ekonomiczny pozostaje jednak istotny: większa bezpłatna alokacja oznacza mniejszą liczbę uprawnień, które dana instalacja musi kupić na rynku w celu pokrycia własnych emisji. Tym samym zmniejsza się bezpośrednia ekspozycja części przemysłu na cenę EUA, nawet jeżeli sama cena rynkowa pozostaje wysoka.

Technicznie dostosowanie benchmarków ma dotyczyć przede wszystkim okresu 2027–2030, natomiast dodatkowa alokacja przypadająca za 2026 r. ma zostać przekazana razem z alokacją za 2027 r. Rada uzasadnia taki mechanizm ograniczeniem obciążeń administracyjnych zarówno dla operatorów, jak i administracji publicznej. Jednocześnie preferencyjne rozwiązanie nie ma zastosowania do wskazanych działalności związanych z sektorem ropy i gazu, dla których utrzymane mają zostać dotychczasowe zasady aktualizacji benchmarków.

Parlament nie zgadza się na koniec kasowania uprawnień z MSR

Inny kierunek przybrała równolegle procedowana reforma MSR. W obecnym systemie uprawnienia znajdujące się w rezerwie powyżej ustalonego poziomu 400 mln EUA tracą ważność, a więc zostają trwale wycofane z systemu. Komisja Europejska zaproponowała 1 kwietnia 2026 r. odejście od tego mechanizmu, argumentując, że zachowanie uprawnień w rezerwie pozwoliłoby stworzyć większy bufor możliwy do wykorzystania w przyszłości w odpowiedzi na nierównowagę podaży i popytu.

Parlament Europejski wybrał jednak rozwiązanie pośrednie. 15 września europosłowie poparli utrzymanie mechanizmu unieważniania EUA, ale jednocześnie zdecydowali o zwiększeniu maksymalnej liczby uprawnień, które mogą pozostać w rezerwie. Stanowisko zostało przyjęte 367 głosami za, przy 240 głosach przeciw i 59 wstrzymujących się.

Stanowisko Parlamentu zakłada pozostawienie mechanizmu kasowania EUA, ale od 1 lutego 2027 r. próg unieważniania miałby wzrosnąć z 400 do 650 mln uprawnień. To istotna korekta względem pojawiającej się wcześniej daty 1 marca: oficjalny komunikat Parlamentu po głosowaniu wskazuje właśnie 1 lutego 2027 r.

Nie oznacza to jednak, że różnica między 400 a 650 mln EUA automatycznie trafi na rynek. Uprawnienia pozostałyby w MSR, a ich ewentualne późniejsze uwolnienie zależałoby od zasad działania rezerwy i sytuacji podażowo-popytowej. Dlatego wpływ takiej zmiany na wyceny EUA nie jest tożsamy z natychmiastowym zwiększeniem wolumenu uprawnień dostępnego na aukcjach.

Skala działania MSR pozostaje przy tym znacząca. Komisja ustaliła, że TNAC (Total Number of Allowances in Circulation), czyli całkowita liczba uprawnień znajdujących się w obiegu, za 2025 r. wyniósł 1 023 494 202 EUA, czego konsekwencją jest skierowanie 190 494 202 uprawnień do rezerwy w okresie od 1 września 2026 r. do 31 sierpnia 2027 r. Na 1 stycznia 2026 r. w MSR znajdowało się natomiast 400 mln ważnych uprawnień.

Rada nadal dzieli się w sprawie MSR

O ile w przypadku benchmarków państwa członkowskie uzgodniły wspólny mandat 16 września, o tyle tego samego dnia nie udało im się zakończyć prac nad stanowiskiem w sprawie unieważniania EUA znajdujących się w Market Stability Reserve. Coreper rozpatrywał kompromis przygotowany przez irlandzką prezydencję, ale dyskusja nie przyniosła uzgodnienia mandatu do rozmów z Parlamentem. Według informacji po posiedzeniu państwa mają wrócić do sprawy w kolejnym tygodniu.

Sam rejestr Rady potwierdza, że przygotowywany na posiedzenie 16 września dokument dotyczący postępowania 2026/0085(COD) był właśnie projektem mandatu negocjacyjnego dotyczącym zakończenia unieważniania uprawnień w MSR. Oznacza to, że spór dotyczący przyszłego poziomu rezerwy i trwałego kasowania EUA nie został jeszcze na poziomie państw członkowskich zamknięty.

W tej części reformy Parlament ma już swoje stanowisko, podczas gdy Rada nadal nie uzgodniła wspólnego podejścia. Ma to znaczenie, ponieważ dopiero przyjęcie mandatu przez państwa pozwoli rozpocząć właściwe negocjacje międzyinstytucjonalne nad ostateczną wersją regulacji. Na tym etapie nie można więc traktować ani propozycji Komisji, ani stanowiska Parlamentu jako przesądzonego kształtu przyszłych zasad MSR.

Projekt Liesego: ulga wcześniej, szybsza redukcja później

Jeszcze szersze znaczenie ma główna rewizja systemu ETS po 2030 r., dla której sprawozdawcą Parlamentu jest Peter Liese. Przedstawiony przez niego projekt nie jest jeszcze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego, lecz propozycją sprawozdawcy, która będzie przedmiotem dalszych prac i poprawek. To rozróżnienie jest istotne, ponieważ na obecnym etapie jego założenia pokazują przede wszystkim kierunek negocjacji wewnątrz PE, a nie obowiązujące lub uzgodnione rozwiązania.

Jednym z najważniejszych elementów projektu jest zmiana trajektorii LRF (Linear Reduction Factor), czyli liniowego współczynnika redukcji określającego tempo, w jakim z roku na rok zmniejsza się limit emisji i liczba uprawnień dostępnych w ETS. Komisja zaproponowała 3,7 proc. rocznie w latach 2031–2035 oraz 1,7 proc. od 2036 r., natomiast w projekcie Liesego wartości wynoszą odpowiednio 3,4 proc. i 2,3 proc. Oznaczałoby to wolniejsze ograniczanie podaży EUA w pierwszej połowie przyszłej dekady, ale większą redukcję w jej drugiej części.

Projekt Liesego przesuwa część ciężaru redukcji na późniejsze lata: proponuje LRF na poziomie 3,4 proc. w latach 2031–2035 i 2,3 proc. od 2036 r. Nie jest to więc proste osłabienie trajektorii ETS, lecz zmiana jej profilu czasowego w porównaniu z propozycją Komisji. Według samego założenia projektu więcej przestrzeni miałoby powstać na początku dekady, a mocniejsze tempo redukcji przypadałoby na jej drugą połowę.

Projekt przewiduje również silniejsze wykorzystanie wpływów z ETS jako narzędzia polityki przemysłowej. Liese proponuje, aby 75 proc. przychodów z systemu było ponownie kierowane do sektorów objętych ETS na inwestycje związane z dekarbonizacją, wobec 50 proc. przewidzianych w propozycji Komisji. To istotne przesunięcie akcentu: coraz większa część dyskusji dotyczy już nie tylko wysokości ceny CO₂, ale również tego, jaka część generowanych przez nią przychodów powinna wracać do przedsiębiorstw realizujących inwestycje transformacyjne.

W obszarze bezpłatnej alokacji projekt sprawozdawcy idzie w kierunku dalszego zwiększenia ochrony przemysłu względem propozycji Komisji, szczególnie w odniesieniu do sektorów objętych CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism), czyli unijnym mechanizmem granicznym związanym z emisjami CO₂, który ma wyrównywać koszty emisji między producentami z UE a importerami. Jednocześnie Liese nie proponuje całkowitego odejścia od warunkowości bezpłatnej alokacji — przeciwnie, wskazuje na powiązanie dodatkowych uprawnień z inwestycjami w redukcję emisji. S&P Global opisuje projekt jako zakładający zwiększenie darmowej alokacji ponad poziom proponowany przez Komisję, przy jednoczesnym zachowaniu warunków inwestycyjnych.

Więcej darmowych EUA nie musi oznaczać luźniejszego rynku

Na pierwszy rzut oka działania instytucji mogą sprawiać wrażenie wzajemnie sprzecznych. Rada chce zwiększać bezpłatną alokację dla części przemysłu, Liese proponuje bardziej łagodną trajektorię LRF w pierwszej połowie przyszłej dekady, a Parlament jednocześnie sprzeciwia się całkowitemu zakończeniu unieważniania nadwyżkowych EUA w MSR. Z punktu widzenia konstrukcji systemu są to jednak narzędzia oddziałujące na różne elementy rynku.

Bezpłatna alokacja zmienia przede wszystkim sposób rozłożenia kosztów ETS pomiędzy przedsiębiorstwa. Jeżeli instalacja otrzymuje większą część potrzebnych EUA za darmo, zmniejsza się jej zapotrzebowanie na zakupy rynkowe, ale sam limit emisji dla całego systemu nie musi się z tego powodu zwiększyć. Mechanizm MSR dotyczy natomiast ogólnej podaży i nadwyżki uprawnień znajdujących się w systemie, a więc działa na innym poziomie.

Możliwy jest zatem ETS, w którym część przemysłu otrzymuje większą ochronę poprzez bezpłatną alokację, a jednocześnie reguły dotyczące całkowitej podaży EUA pozostają relatywnie restrykcyjne. Taki model pozwala ograniczać bezpośredni koszt ponoszony przez konkretne instalacje, nie rezygnując jednocześnie z ceny CO₂ jako sygnału ekonomicznego dla całego rynku.

Właśnie z tego powodu wpływu obecnych propozycji na ceny EUA nie można sprowadzić do prostego równania „więcej darmowych uprawnień oznacza niższe ceny”. Cena zależy od całkowitej podaży dostępnej dla rynku, tempa redukcji capu, działania MSR, poziomu emisji i zapotrzebowania podmiotów objętych ETS, a także od oczekiwań uczestników rynku dotyczących przyszłych regulacji. Poszczególne reformy mogą więc wpływać na ekspozycję przemysłu i na bilans rynkowy w różny sposób.

Reforma ETS staje się sporem o podział kosztów

Obecny etap negocjacji pokazuje, że spór o przyszłość ETS coraz mniej dotyczy samego istnienia ceny CO₂. Znacznie ważniejsze stają się pytania o tempo zmniejszania podaży EUA, zakres i warunki bezpłatnej alokacji oraz wykorzystanie wpływów uzyskiwanych przez państwa z aukcji. To właśnie kombinacja tych trzech elementów zdecyduje o rzeczywistym ciężarze systemu dla przemysłu w kolejnej dekadzie.

Rada wykonała wyraźny ruch w kierunku zwiększenia ochrony instalacji objętych benchmarkami ciepła i paliw. Parlament, głosując nad MSR, nie zaakceptował natomiast propozycji Komisji zakładającej całkowite odejście od trwałego unieważniania nadwyżkowych EUA. Projekt Liesego dodaje do tego trzeci element: próbę rozłożenia redukcji emisji w czasie oraz skierowania większej części pieniędzy generowanych przez ETS ponownie do przemysłu.

Najważniejszym pytaniem tej reformy staje się więc nie tylko to, ile będą kosztować EUA, ale kto rzeczywiście poniesie ten koszt i jaka część wpływów z ETS wróci do przemysłu w postaci bezpłatnej alokacji lub finansowania transformacji. Dopiero ostateczne zestawienie LRF, zasad działania MSR, benchmarków, CBAM i warunkowości darmowej alokacji pokaże, jak duża będzie faktyczna ekspozycja europejskich instalacji na koszt CO₂ po 2030 r.

Na razie kierunek jest czytelny, choć nie przesądzony: instytucje UE szukają sposobu na pogodzenie utrzymania presji dekarbonizacyjnej z coraz silniejszym postulatem ochrony konkurencyjności przemysłu. I właśnie dlatego najbliższe negocjacje dotyczące ETS mogą być mniej sporem o samą ambicję klimatyczną, a bardziej o to, jak szybko, przez kogo i z jakich źródeł ma zostać sfinansowana transformacja europejskiego przemysłu.

---

Jacek Stężowski

Redaktor naczelny portalu e-magazyny.pl, inżynier ekoenergetyki oraz pasjonat nowych technologii i OZE. Ma doświadczenie praktyczne w projektowaniu systemów PV, przemyśle kolejowym oraz w branży IT. Jako dziennikarz pisał o nowych technologiach dla takich portali jak MamStartup.pl czy NowyMarketing.pl.